Ligji i ri i qeverisë ngre shqetësime për cënim të autonomisë në administratën publike

Administrata publike pritet që t’i nënshtrohet një riorganizimi që do të bazohet mbi rregulla të reja të funksionimit dhe llogaridhënies, bazuar në një nismë të re ligjore të propozuar nga ministri i shtetit për Administratën Publike dhe Antikorrupsionin, Adea Pirdeni.

Propozimet e dispozitave të reja ligjore në ligjin “Për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore”, publikuar në platformën e konsultimeve publike, sjellin një sërë ndryshimesh strukturore që prekin arkitekturën e administratës dhe përfshijnë rregulla të detajuara mbi organizimin dhe funksionimin e saj.

Drafti parashikon një rikonceptim të sistemit institucional, vendosjen e një sistemi të unifikuar mbikëqyrjeje dhe llogaridhënieje, zhvendosjen e nivelit të përgjegjësisë vendimmarrëse tek drejtoritë bashkë me delegimin e kompetencave si dhe forcimin e rolit të Departamentit të Administratës Publike si autoritet mbikëqyrës.

Qëllimet e shprehura në relacionin e nismës fokusohen tek përmirësimi i organizimit, funksionimi dhe llogaridhënia e administratës publike, përcaktimi i rregullave të raportimit të brendshëm të performancës si dhe qartësimin e tipologjisë të institucioneve të varësisë.

Por formulimi i disa prej dispozitave pritet me kritika nga ekspertët e shoqërisë civile.

“Projektligji, megjithëse synon qartësi dhe standardizim, mbart disa problematika serioze,” i tha BIRN Rovena Sulstarova nga Instituti për Demokraci dhe Ndërmjetësim (IDM).

Sipas Sulstarovës, nisma krijon një sistem tërësisht uniform të mbikëqyrjes dhe llogaridhënies, sistem që sipas saj, “ndonëse synon standardizim dhe transparencë, rrezikon të kufizojë hapësirën e autonomisë së brendshme të institucioneve”.

Ajo thekson gjithashtu se amendimet e bëra janë kaq thelbësore, sa shtrojnë një debat nëse do të ishte më e udhës të bëhej një ligji i ri.

Ndërsa Andrea Mazelliu, ekspert ligjor pranë Komitetit Shqiptar të Helsinkit, i vlerëson  propozimet e bëra në shërbim të rritjes së efikasitetit të funksionimit dhe organizimit të administratës shtetërore. Por, ai sheh gjithashtu si problematikë kryesore përfshirjen si pjesë të administratës shtetërore të institucioneve të arsimit të lartë publik, përfaqësive diplomatike jashtë vendit, si dhe Forcave të Armatosura.

“Të treja këto struktura janë të  organizuara në formë të tillë ku varen pjesërisht nga ministritë përgjegjëse, Kryeministri dhe Presideni i Republikës, etj., dhe futja në hierarkinë e administratës shtetërore do të kufizonte ndjeshëm dhe cënonte mbrojtjen kushtetuese të këtyre organeve,” tha Mazelliu.

Politizim i administratës?

Projektligji kategorizon institucionet jashtë ministrive në dy tipologji: (i) institucione të varësisë dhe (ii) autoritete rregullatore me autonomi të plotë, riorganizim, që sipas Sulstarovës, do të ketë pasoja dhe cënim të drejtpërdrejtë në autonominë e tyre.

“Nga njëra anë, mund të krijojë më shumë qartësi ligjore dhe të shmangë mbivendosjet e shumta që ka sot në administratë, ku shpesh agjencitë funksionojnë pa një status të qartë dhe me marrëdhënie  jo uniforme me ministritë. Nga ana tjetër, kjo qasje rrezikon të shkurtojë artificialisht hapësirat e autonomisë për një pjesë të madhe të institucioneve, duke i kthyer ato në “institucione të varësisë” me pak fleksibilitet menaxherial,” sugjeron ajo.

Në praktikë, sipas saj, kjo mund të sjellë shkrirje apo bashkime të agjencive ekzistuese, jo gjithmonë mbi bazën e një analize funksionale, por thjesht për t’u përshtatur me tipologjinë e re ligjore.

“Efekti mund të jetë negativ nëse uniformizimi dhe centralizimi mbizotërojnë mbi nevojën për specializim dhe fleksibilitet sektorial,” thekson ekspertja e IDM-së.

Edhe për Mazelliun, dispozita në lidhje me krijimin, bashkimin, ndryshimin dhe shuarjen e institucioneve dhe agjencive kërkon qartësi juridike.

“Do të ishte më e qartë nëse do të përcaktonte edhe mënyrën se si do të bëheshin këto ndryshime, me çfarë lloj akti, duke qenë se në këtë nen parashikohen dy lloj institucionesh: ato të varësisë, që krijohen me akte nënligjore, dhe agjencitë autonome, që krijohen dhe shuhen me ligj,” shton ai.

Gjithsesi, ai  vlerëson se ndryshimet e propozuara për agjencitë autonome qartësojnë funksionimin dhe ngritjen e tyre, duke bërë të mundur rritjen e eficiensës në organizimin dhe funksionimin e saj, por sheh problematike formulimet që lidhet me mbikëqyrjen e tyre dhe delegimin e kompetencave të këtyre organeve.

“Një problematikë tjetër ishte mbikëqyrja e agjencive autonome, dhe se propozimi i ri ia vesh këtë kompetencë sekretarit të përgjithshëm dhe jo një organi mbikëqyrës, ku në përbërje ka disa anëtarë nga disa ministri. Vlen të theksohet se agjencitë autonome ngrihen me qëllim të ushtrimit të funksioneve të specializuara dhe strategjike, gjë që ministritë apo institucionet e tjera nuk e kryejnë dot të vetme në formën më efikase,” vë në dukje Mazelliu.

Ai po ashtu quan “cënim të sigurisë juridike”  parashikimin ligjor që “njësia përgjegjëse është, gjithashtu, ‘organi epror’ në procedurën e ankimit administrativ dhe në procedurën e anulimit apo shfuqizimit ndaj akteve të institucionit të varësisë sipas Kodit të Procedurës Administrative”

Sipas tij, në këtë rast ligji duhet të parashikonte një organ tjetër, siç mund të jetë gjykata ose një organ tjetër kolegjial i pavarur dhe i parashikuar në ligj.

Ndërkohë, ekspertët ndajnë mendime të ndryshme për dispozitat që parashikojnë mënyrën e organizimit të institucioneve në varësi të Kryeministrit.

Sipas Rovena Sulstarovës, vendosja e një pjese të institucioneve në varësi të drejtpërdrejtë të kryeministrit sjell një forcim të rolit të tij si ‘qendër e vetme e kontrollit politik mbi administratën’.

“Kjo sjell një risk real për politizim të mëtejshëm, sepse ul distancën institucionale mes qeverisjes politike dhe administratës shtetërore, e cila në parim duhet të funksionojë mbi baza meritokratike dhe profesionale,” thekson ajo.

Veçanërisht problematike ajo konsideron nenin që lejon që një institucion të kalojë nën varësinë e Kryeministrit, edhe për funksione që nuk janë parashikuar në Kushtetutë, me arsyetimin se ato përbëjnë “prioritet qeverisës”.

“Ky është një term politik dhe jo juridik, prandaj hap mundësi të gjera për politizim dhe për tejkalim të kufijve ligjorë,” theksoi Sulstarova.

“Kjo i jep hapësirë ekzekutivit për të krijuar apo mbajtur struktura që nuk janë të domosdoshme, duke e zbehur kufirin ligjor mes institucioneve horizontale të nevojshme dhe atyre të ngritura për qëllime të tjera, si patronazh apo kontroll politik,” shtoi ajo.

Në një krahasim me praktikën e vendeve të BE-së, Sulstarova thotë se atje ndodh e kundërta, ku për të shmangur ndërhyrjen e tepruar politike, institucionet e specializuara vendosen nën përgjegjësi të ministrive sektoriale ose edhe raportojnë direkt para Parlamentit, në mënyrë që balanca mes autonomisë dhe llogaridhënies të ruhet.

Ndryshe nga ajo, Mazelliu thotë se mënyra e parashikuar e organizimit dhe funksionimit të institucioneve në varësi të kryeministrit, parimisht nuk sjellin rritje të politizimit të administratës për aq kohë sa ushtrimi i kësaj kompetence është në përputhje me kushtet dhe kriteret e parashikuara në ligjin për administratën shtetërore dhe nuk kapërcehen kufinjtë e këtij ligji.

“Ligji ka parashikuar që institucionet në varësi të Kryeministrit, të cilat mund të përbënin një rrezik të politizimit, apo duke shtuar numrin e institucioneve të varësisë nga Kryeministri, do të ishin institucionet e varësisë të cilat, sipas propozimit në nenin e propozuar 6 pika 1/4, do të kishin funksion prioritar të qeverisë dhe do të ishin vetëm përkohësisht në varësi të Kryeministrit,” thotë ai.

Gjithsesi, Mazelliu sugjeron se “në këtë rast, vlen për t’u diskutuar se parimi i subsidiaritetit do të ishte kyç në këtë vendimmarrje”.

Delegimi i kompetencave

Transferimi i vendimmarrjes në nivel menaxherial, përkufizimi i stafit të ministrit me karakter politik, delegimi i kompetencave dhe mënyra e organizimit dhe llogaridhënies së institucioneve të varësisë, janë disa nga ndryshimet që shihen si delikate nga ekspertët për pasojat që mund të kenë në funksionimin e administratës.

Sipas Sulstarovës, zhvendosja e vendimmarrjes në nivel drejtorie synon të ulë ngërçet hierarkike, por “në mungesë të mekanizmave të fortë të koordinimit horizontal dhe mbikëqyrjes së qartë, ajo rrezikon të prodhojë fragmentim, mbivendosje përgjegjësish dhe konflikt kompetencash midis drejtorive”.

Po ashtu, reduktimi i tipologjisë së trupave jo-ministrore në dy kategori, institucione të varësisë dhe autoritete rregullatore me autonomi të plotë funksionale, konsiderohet prej saj si “një qasje tepër e ngushtë që nuk pasqyron shumëllojshmërinë reale të administratës shqiptare, ku ekzistojnë struktura me mandate të përziera, kompetenca teknike të veçanta apo role koordinuese që nuk përshtaten qartë në asnjërën nga këto dy kategori”.

Shqetësuese për Sulstarovës paraqitet dhe përcaktimi  i kabineteve të ministrave si pozicione të besimit politik, të cilat mund të ndërpriten në çdo kohë nga ministri përkatës.

“Në mungesë të kufizimeve të qarta mbi madhësinë, rolin dhe funksionet e kabineteve, ekziston rreziku që ato të shndërrohen në struktura paralele të administratës, duke dobësuar neutralitetin dhe profesionalizmin e shërbimit civil,” thotë ajo.

Andrea Mazelliu nga Komiteti Shqiptar i Helsinkit idetifikon si problematike dispozitat për delegimin e kompetencave ligjore.

“Propozimet e bëra do të dobesonin institutin e delegimit duke mos e kufizuar delegimin në funksione të përcaktuara apo kundrejt çështjeve në lidhje me ofrimin e shërbimieve tek njësitë e qeverisjes vendore,” thotë ai, duke  shtuar se edhe shfuqizimi i  dispozitës së delegimit drejt institucioneve të veteqeverisjes vendore mund të sjellë një vakum ligjor në lidhje me përmbushjen e parimit të dekoncentrimit.

Sipas tij, nuk është parashikuar justifikimi i delegimit të një funksioni, gjë që do të sillte problematika në mbajtjen e përgjegjësisë funksionale nga drejtuesit apo organet publike të veshur me atë kompetencë./BIRN