Si të dobësosh shtetin e së drejtës (me një ndihmë të vogël nga BE-ja)

Nga VINCENT W.J. VAN GERVEN OEI

Dhjetë vjet më parë, kryeministri i sapozgjedhur Edi Rama nisi të hartonte strategjinë për një reformë në drejtësi për periudhën 2014-2020. Sipas raportit të Komisionit Europian të qershorit 2014 mbi ecurinë e luftës kundër korrupsionit e krimit të organiziuar dhe reformën në drejtësi, qëllimi i kësaj reformë ishte të “rriste efikasitetin e sistemit të drejtësisë.”

Gjatë punës për hartimin e strategjisë së reformës u shtuan të tjera objektiva. Në raportin e Komisionit për vitin 2015 pohoet se reforma në drejtësi duhet, gjithashtu, të sigurojë trajnim të përshtatshëm për gjyqtarët dhe prokurorët; të garantojë pavarësinë dhe llogaridhënien e tyre; si dhe të përballë korrupsionin e kudo përhapur në sistemin e drejtësisë.

Kjo listë rezultatesh të dëshiruara, hartuar pa ndonjë analizë për t’i justifikuar ato, lidhej ngushtësisht me idenë e “shtetit të së drejtës”. Këtë gjë e ilustron edhe fakti se pjesa e raportit të Komisionit për reformën në drejtësi ishte përfshirë në kapitullin pikërisht me titullin “shteti i së drejtës”.

Rrallë herë thuhet qartë, por shteti i së drejtës është koncept politik dhe jo juridik. Ideja e shtetit të së drejtës është tregues i normave që një shoqëri aspiron të zbatojë në lidhje me sistemin e saj ligjor—është konsensusi i shoqërisë për përgjegjësitë dhe llogaridhënien para këtij sistemi, sikurse simbolizohet nga shprehja “askush nuk është mbi ligjin”.

Por vetë shprehja “askush nuk është mbi ligjin” nuk gjendet në asnjë ligj—ajo është ide politike dhe etike. Kjo ide, nga ana e saj, na jep një nga themelet për ndarjen e pushteteve dhe mos-ndërhyrjen e qeverisë në punët e gjyqësorit—koncepte që ne i lidhim ngushtësisht me shtetin e së drejtës, por që gjithmonë e kanë burimin në praktikën politike.

Kontradikta në reformën shqiptare në drejtësi, të paktën në mënyrën si ajo u zbatua në praktikë, gjendet pikërisht këtu: mjetet më të egra të veprimit ekzekutiv, të trysnisë politike dhe ligjeve të posaçme u mobilizuan me justifikimin se ishin në emër të forcimit të shtetit të së drejtës. Dhe në proçes e sipër, vetë reforma u bë, në fakt, mjet për të minuar shtetin e së drejtës dhe për të zgjeruar shtrirjen e pushtetit ekzekutiv të qeverisë Rama.

Askund nuk duket më qartë kjo gjë se sa në pohimet e vetë Kryeministrit Edi Rama, i cili sa herë komentoi sistemin gjyqësor nuk foli asnjëherë për çështjet e efikasitetit apo të forcimit profesional, por synoi gjithmonë ta godiste dhe denigronte gjyqësorin. Që në ditët e para të reformës, ai foli për “gjykata të pushtuara nga kriminelë”, para se të shpikte termin ”KÇK":

“Por flas për një organizatë kriminale me imunitet kushtetues ligjor, prokurorë dhe gjykatës të korruptuar që e dinë se nuk kalojnë vetingun… dhe që kanë nxjerrë një togfjalësh 'KÇK', 'kap çfarë të kapësh'. Këtë grup ky parlament duhet ta shpallë në kërkim me çdo mënyrë. Shpallja në kërkim e 'KÇK'-së është objektivi që duhet të kemi ne si parlament një orë e më parë.”

Por sigurisht nuk ishte vetëm qeveria shqiptare që u përpoq të manipulonte për interesat e veta qëllimet e shpallura të reformës në drejtësi. Komisioni Europian, duke qenë gjithashtu trupë ekzekutive, ushtroi trysni të madhe mbi sistemin politik shqiptar për ta kaluar reformën në formën që Komisioni e gjykoi të dëshirueshme, jo vetëm përmes Misionit të vet të Monitorimit Ndërkombëtar (ONM)—gjysma e anëtarëve të të cilit ishin njerëz të trasferuar nga EULEX, misioni i pllakosur nga korrupsioni i BE-së në Kosovë —por edhe përmes një misioni të ndihmës në drejtësi, EURALIUS, tenderuar tek një konsorcium ndërkombëtar kompanish, i cili në proces e sipër u rreshtua në krah të qeverisë shqiptare.

Kjo dinamikë çoi në projektimin e një sërë ndryshimesh kushtetuese dhe ligjore që duhej të kënaqnin njëkohësisht dy axhenda të papajtueshme: përpjekjet e qeverisë (dhe opozitës) shqiptare për të maksimizuar ndikimin e tyre politik në zbatimin e reformës dhe për rrjedhojë në strukturën e ardhshme të sistemit; dhe përpjekjes së Komisionit Europian për të kufizuar ndikimin e politikës shqiptare në zbatimin e reformës, por duke ruajtur ndikimin e vet, për të krijuar një “histori suksesi” në procesin dhimbshëm të gjatë të pranimit në BE të Ballkanit Perëndimor.

Sikurse pohoi drejtuesja e atëhershme e ONM-së, Gjinovefa Ruiz Kalavera, qëllimi i shpallur i reformës ishte “të forconte në mënyrë të pakthyeshme, një herë e përgjithmonë, shtetin e së drejtës në Shqipëri”.

Në fund, nën trysninë e vazhdueshme politike të SHBA-ve dhe Bashkimit Europian, Kuvendi miratua një mori ligjesh dhe amendamentesh kushtetuese në gusht 2016 duke mandatuar më në fund zbatimin e reformave më pasoja të mëdha.

Pjesë e ndryshimeve ishte edhe krijimi i dy institucioneve të reja që do të ndërmerrnin rivlerësimin, apo siç u njoh ne publik, vetingun e gjithë trupës së drejtësisë: Komisioni i Pavarur i Kualifikimit (KPK) dhe Dhoma e Posaçme e Apelimit (KPA), kjo e fundit bashkangjitur Gjykatës Kushtetuese.

Veçantia e çuditshme e Reformës së Drejtësi ishte se institucionet e vetingut nuk u drejtuan nga specialistë të pavarur ndërkombëtarë, por nga persona që duhet të zgjidheshin nga parlamenti shqiptar. Ky aspekt strukturor i reformës, pavarësisht krijimit të një sërë mekanizmash mbrojtës procedurialë, u dha në praktikë politikanëve shqiptarë pushtet vendimtar mbi fatin e reformës në drejtësi—pikërisht të kundërtën e asaj që reforma supozohej të garantontë.

Krijimi i institucioneve të vetingut ndodhi gjatë fushatës të trazuar zgjedhore të vitit 2017. Parlamenti ngriti disa komisione të posaçme për vlerësimin e kandidatëve për anëtarë të organeve të vetingut, të cilët ishin filtruar paraprakisht nga Avokati i Popullit dhe ONM-ja. Një nga këta kandidatë ishte Luan Daci.

Zgjedhja, aktiviteti dhe shkarkimi i mëpasshëm i tij nga KPA-ja është ilustrim i qartë i mënyrës si u zbatua reforma në drejtësi, pa thuajse asnjë garanci për një proçes të rregullt në lidhje me ata që u përfshinë në veting dhe, në këndvështrimin tim, me pasoja shkatërruese për besueshmërinë e reformës dhe të mbështetësve europianë të “shtetit të së drejtës”.

Vetë proçesi i përzgjedhjes së anëtarëve për komisionet e vetingut u njollos nga përpjekjet e qëllimshme për ta shmangur atë nga vetë ligjet e reformës në drejtësi, duke dëmtuar kështu gjithë proçesin që nga fillimi. Në mënyrë domethënëse, ONM-ja dështoi të mbronte në këtë fazë delikate integritetin e proçesit të përzgjedhjes. Kjo ishte vetëm hera e parë nga shumë të tjera kur ONM-ja e braktisi misionin e saj për të “vëzhguar dhe mbikqyrur” proçesin e vetingut, duke lejuar që reforma të zbatohej në shkelje të parimeve të shtetit të së drejtës për fuqizimin e të cilit ajo u ndërmor.

Le të kthehemi tek rasti i Luan Dacit. Siç u mësua më vonë, Daci kishte hequr nga jetëshkrimi i tij faktin që ai ishte shkarkuar në vitin 1997 nga gjyqtar i Gjykatës së Tiranës për “shkelje të ligjit dhe paaftësi në detyrë”. Në vitin 2016, ky fakt e kishte penguar atë të emërohej gjyqtar në Gjykatën e Tiranës dhe e skualifikonte atë nga kandidimi në institucionet e vetingut.

Natyrisht, kjo gjë mund të zbulohej lehtësisht nga ONM-ja nëse ajo do përmbushtëte në mënyrë profesionale detyrimin e saj kushtetues të vlerësimit të kandidatëve. Po ashtu komisioni i posaçëm parlamentar mund ta kishte zbuluar këtë fakt nëse atij do t’i jepeshin burimet dhe koha e nevojshme. Por kohë nuk pati, burimet qenë minimale dhe ndërkombëtarët u tregun të paaftë. Afatet e vendosura në Kushtetutë ishin krejtësisht të  pamjaftueshme, prandaj çdo gjë u bë me nxitim dhe prapë në fund edhe afatet Kushtetuese u shkelën dhe injoruan.

Kështu Daci e pastroi jetëshkrimib që paraqiti për kandidim, gënjeu para komisionit parlamentar dhe u zgjodh anëtar i KPA-së me vendim të Kuvendit më 17 qershor 2017.

E shkuara e Dacit u rikthye si fantazëm për ta përndjekur proçesin e vetingut në rastin e Antoneta Sevdarit, anëtare e Këshillit të parë të Lartë të Prokurorisë në vitin 2018. Duke qenë anëtare e KLP-së, vetingu i saj u bë me prioritet. Më 18 korrik 2018, KPK-ja e konfirmoi atë në detyrë, por ky vendim u rrëzua më 28 shkurt 2019 nga KPA-ja.

Menjëherë, Sevdari bëri ankesë tek ONM-ja kundër dy anëtareve të KPA-së, njëri prej të cilëve ishte Luan Daci. Sevdari pretendoi se në vetingun e saj ishte shkelur Neni 6§1 i Konventës Europiane të të Drejtave të Njeriut (KEDNJ), saktësisht e drejta e saj për “t’u dëgjuar drejtësisht, publikisht dhe brenda një afati të arsyeshëm nga një gjykatë e pavarur dhe e paanshme” e krijuar me ligj, për shkak të faktit se Luan Daci, një nga tre gjyqtarët e çështjes së saj, ishte zgjedhur pa plotësuar kriteret minimale për t’u zgjedhur.

ONM-ja e shpërfilli ankesën e Sevdarit, duke refuzuar që ta paraqiste atë për t’u shqyrtuar nga KPA-ja. Edhe ky rast tregon qartë se ONM-ja ka më pak interes të mbrojë shtetin e së drejtës se sa proçesin politik të reformës në drejtësi të reklamuar aq shumë nga BE-ja.

Sevdari e dërgoi çështjen në Gjykatën Europiane të të Drejtave të Njeriut (GJEDNJ), por ankesa e saj nën Nenin 6§1 nuk u pranua nga kjo gjykatë. (Sevdari e fitoi çështjen në GJEDNJ për shkak të një tjetër shkeljeje gjatë vetingut të saj.)

Sidoqoftë me kërkesën e saj, Sevdari ekspozoi një mangësi të rëndë në procesin e ngritjes së organeve të vetingut. Kjo mangësi u shfrytëzua me sukses në GJEDNJ nga një tjetër anëtari i KLP-së së vitit 2018, Besnik Cani, i cili u shkarkua nga KPA-ja në 27 shkurt 2020.

Në gjykimin e çështjes Besnik Cani vs Shqipërisë—vendimi u mor më 4 janar 2023—GJEDNJ-ja arriti në përfundimin se për shkak të emërimit të parregullt të Dacit si anëtar të saj, KPA-ja nuk mund të konsiderohej një “gjykatë e pavarur dhe e paanshme e krijuar me ligj”. Gjithashtu, KEDNJ-ja theksoi se “kërkesat institucionale të nenit 6§1 mishëronin qëllimin e ruajtjes së parimeve themelore të shtetit të së drejtës dhe ndarjes së pushteteve”. Gjykata më e lartë në Europë provoi se pikërisht këto parime—të cilat duhej të forcoheshin nga vetingu dhe reforma në drejtësi—ishin shkelur rëndë.

KEDNJ-ja gjykoi se KPA-ja nuk kishte përmbushur kërkesat për që të konsiderohhej një gjykatë e krijuar me ligj—parim themelor për të garantuar proçes të rregullt gjyqësor. Për këtë arsye, KEDNJ-ja urdhëroi që të gjitha vendimet në të cilat ishte përfshirë Daci si gjyqtar të konsideroheshin inegzistente dhe me efekt zero: njësoj sikur të ishin copa letre të pavlera shkruara nga një grup njerzish të rastësishëm.

Numri total i çështjeve të KPA-së me Dacin në përberje, të cilat kishin rrëzuar vendimin e shkallës së parë të vetingut (KPK-së) dhe për pasojë kishin efekt përcaktues në vetingun e subjektit të vlerësuar, nuk është i madh: nëntë vendime të tilla. Por  dëmi simbolik i këtij vendimi të GJEDNJ-së për imazhin e vetingut ishte i madh.

Përderisa vendimi i janarit 2023 i GJEDNJ-së anullonte vendimin e shkarkimit të Canit nga KPA-ja, konfirmimi i tij në detyrë nga shkalla e parë e vetingut, KPK-ja, mbetej në fuqi, prandaj ai duhet të lejohej të kthehej në detyrën e mëparshme si prokuror në Elbasan.

Në fakt, Cani ja paraqiti këtë kërkesë KLP-së, e cila caktoi një mbledhje për ta shëyrtuar kërkesën në datën 30 mars 2023. Para kësaj mbledhjeje, Komisioni i Karrierës i vetë KLP-së dha dritën jeshile për kthimin e Canit në detyrë dhe përgatiti projekt-vendimin për t’u miratuar nga mbledhja e KLP-së. Por në fillim të mbledhjes, çështja u hoq nga axhenda.

Një ditë më pas, më 31 mars, ONM-ja i kërkoi KLP-së dokumentat në lidhje me projekt-vendimin për çështjen Cani. Të nesërmen Bordi i ONM-së, i përbërë nga përfaqësues të nivelit të lartë nga BE-ja dhe SHBA-të, lëshoi një deklaratë për media.

Ishte e kuptueshmë se pse Bordi i ONM-së u ngut për të bërë deklaratën publike—në fakt, deklarata e para e tij qysh prej krijimit të debatueshëm të këtij institucioni më 2017—duke cituar “burime publike” në vend që të priste për dokumentet që i kishte kërkuar KLP-së para se të reagonte.

Sikurse shpjegova më sipër, gjykimi Besnik Cani vs Shqipërisë prek paradoksin në zemër të të Reformës në Drejtësi të Shqiëprisë: dobësimin e shtetit të së drejtës, ndërkohë që pretendon ta forcojë atë. Për ta mbajtur gjallë këtë pretendim absurd, duhej davariturçdo hije sado e vogël dyshimi për “pasigurinë ligjore” të vetingut, që ishte qëllimi kryesor që synonte deklarata për mediat e ONM-së.

Por kjo deklaratë, të cilën kryetari i KLP-së Alfred Balla e përshkroi, me fjalë të kujdesshme por jo pa ironi, si “reagim nga miqtë tanë ndërkombëtarë”, vetëm sa e shtoi perceptimin se vetë-ruajtja, dhe jo shteti i së drejtës, ishte forca motivuese e ONM-së.

Së pari, deklarata shpërfilli faktin që GJEDNJ-ja kishte arritur në përfundimin se KPA-ja që gjykoi Canin nuk ishte një “gjykatë e pavarur dhe e paanshme e krijuar me ligj”. Deklarata u duk se akuzonte KLP-në që me përpjekjen për ta rikthyer Cain po kërcënonte “pavarësinë dhe juridiksionin ekskluziv të trupave te vetingut” duke “marrë vendime që kundërshtojnë drejpërdrejt vendime përfundimtare të vetingut”. Ndërkohë, që para së gjithash, vendimi i GJEDNJ-së e shpallte “vendimin përfundimtar të vetingut”, pra të KPA-së, zero, inegzistent.

Së dyti, në deklaratë ONM-ja citoi copa të shkëputura nga vendimi i GJEDNJ-së për t’i përdorur ato në shërbim të rrëfenjës së saj, duke pretenduar se GJEDNJ-ja ishte shprehur se “forma më e përshtatshme për të ndrequr shkeljet e të drejtave të aplikantit [të Besnik Canit] do të ishte të rihapeshin procedurat e vetingut’.

Në fakt ONM-ja nuk e citoi të plotë fjalinë nga ku shkëputi citimin—fjalia në vendim vazhdon (me gërma të pjerrta): “…të rihapeshin proçedurat e vetingut, nëse aplikuesi e kërkon një rihapje të tillë dhe të rishqyrtohet çështja në një mënyrë që respekton të gjitha kërkesat e nenit 6§1 të KEDNJ-së, përderisa aplikanti do të ndeshet më një KPA në të cilën, nga domosdoshmëria, disa nga gjygjtarët që dhanë vendimin e vitit 2020 do të jenë sërish pjesë e proçesit rishikues”.

Së fundmi—dhe një nga shembujt më të shkëlyqer të gjuhës delirante të burokratëve të BE-së që kam dëgjur në shumë vite—ONM-ja premtoi në deklaratë se ajo do vazhdonte ta monitoronte vetingun në “respekt të plotë të të drejtave të njeriut dhe parimeve themelore të sistemit të Konventës Europiane të të Drejtave të Njeriut”.

Ky është një pohim i jashtëzakonshëm për t’u bërë pasi Gjykata Europiane e të Drejtave të Njeriut praktikisht çbëri, në plotkuptimin e fjalës, trupën më të lartë të vetingut që ONM-ja supozohet të “monitorojë”, duke arritur në përfundimin se kjo trupë dështoi të respektonte pikërisht “të drejtat e njeriut dhe parime themelore të sistemit të Konventës Europiane të të Drejtave të Njeriut”.

***

Një jurist i përfshirë në disa nga çështjet e përmendura më sipër më pohoi pak kohë më parë, jo pa një dozë të madhe cinizmi, se i vetmi efekt i Reformës në Drejtësi ka qënë rritja e çmimit të rryshfetit. Përderisa kostoja e kalimit të vetingut për gjyqtarët dhe prokurorët është kaq e lartë, rryshfeti është bërë tashmë më i shtrenjtë.

Më 2018, misioni i ndihmës për drejtësinë i BE-së, EURALIUS, parashikoi se procesi i vetingut do të zgjaste deri në vitin 2021. Por më 2021, ndërsa misioni EURALIUS përfundoi, vetingut i ishin nënshtruar më pak se 60 përqind e gjytarëve dhe prokurorëve. Përmes vetingut, Reforma në Drejtësi nxori jashtë funksioni pjesë të mëdha të sistemit gjyqësor të Shqipërisë—për periudha të gjata kohe edhe Gjykatën Kushtetuese dhe Gjykatën e Lartë.

Bllokimet politike, mos arritja e afateve e përcaktuara me ligj dhe mos hartimi për një kohë të gjatë i akteve nënligjore e kthyen reformën në drejtësi në një armë në duart e qeevrisë për të siguraur një periudhë të gjatë të mungesës de fakto të ligjit. Gjatë kësaj periudhe qeveria dha konçesione në fushat e shëndetit, menaxhimit të mbetjeve, infrastrukturës, kontrollit të kufijve, lojrave të fatit dhe infrastrukturës për periudha nga 10-30 vjet.

Sikurse po bëhet dalëngadalë e qartë nga një sërë hetimesh të SPAK-ut, shumë nga këto koncesione, në mos të gjitha, ishin manipuluar dhe zhytur në korrupsion. Por kaosi i jashtëzakoshëm institucional dhe kushtetues i shkaktuar nga Reforma në Drejtësi krijoi pikërisht mundësitë politike për qeverinë për t’i përfunduar këto pazare të fshehta me pak ose aspak pasoja të menjëhershme. Kështu, nga perspektiva e qeverisë shqiptare, Reforma në Drejtësi ka qenë një “sukses” i madh.

Edhe Komisioni Europian mund të pretendojë suksesin. Zbatimi i  Reformës në Drejtësi— pavarësisht cilësisë së zbatimit— lehtësoi hapjen e negociatave të anëtarësimit që komisioni kishte dëshiruar prej kohësh, ndërkohë që sjell ndryshim “të prekshëm” në një rajon të pashpresë.

Por statistikat e shkëlqyeshme për numrin e magjitsratëve që i janë nënshtuar vetingut, numri i amendimeve ligjore të miratuara dhe numri i rasteve të hapura nga SPAK maskojnë çështjet themelore që reforma në drejtësi duhet të zgjidhte: Çfarë bëhet me shtetin e së drejtës? Po për efikasitetin e çështjeve në gjykim? Po me çështjen e rëndësishme të aksesit në drejtësi të qytetarëve të thjeshtë shqiptarë që vuajnë çdo ditë? A solli reforma ndonjë përmirësim në në këto drejtime, sikurse u parashikua dhe premtua 10 vjet më parë?

Për të marrë përgjigje, mjafton të citojmë raportin e vitit 2023 të Komisionit Europian për Shqipërinë:

“Efikasiteti i sistemit të drejtësisë dhe aksesi në drejtësi vazhduan të ndikohen nga zgjatja e proçedurave [të vetingut], ngarkesa e shtuar [e numrit të çështjeve për gjyqtarët] dhe numri i rastet e prapambetura që mbetet në i konsiderueshëm.”

Na duhet një tjetër Reformë në Drejtësi.