On changes to the Law on Protected Areas, incompatibilities and shortcomings

from Agron Alibali

1. Introduction; 2. For solidarity and justice between generations; 3. Intergenerational justice, European law and the Constitution of Albania; 4. Constitutional incompatibilities of the law; 5. Fundamental defects of the law; 6. Conclusions

entry

 On February 22, 2024, the Assembly of Albania approved Law no. 21/2024 "On some additions and changes to Law no. 81/2017 On Protected Areas".[1] The new law has encountered strict opposition and criticism from civil society groups,[2] from the political sphere[3] and there have even been reactions from EU representatives.[4]

The law brings irreversible consequences for the protected areas of this country, and therefore, infringes the rights and interests of future generations. Which brings us to the other fundamental problem of this law: its imposing, hasty, non-consensual approach, an approach that does not take into account the concerns of today's generation, nor the rights of future generations.

The question that is posed either from the legal/constitutional side, or from the generally theoretical side is this:

Does today's generation, which has found its environment, nature and heritage untouched and relatively unchanged by past generations, have the right to interfere there irreversibly, without considering and respecting the rights and interests of future generations?

For solidarity and justice between generations

In other words, would the principles of justice and intergenerational equity allow the exploitative and destructive activity of today's generations towards the environment, towards protected areas, water resources or national parks?

I had the opportunity during my research career to meet Professor Edith Brown Weiss, one of the pioneers and theorists of human rights and environmental rights for future generations, including intergenerational justice. Prof. Brown Weiss was also the Chairman of the Panel of Inspectors of the World Bank, when on behalf of and in cooperation with the Civic Alliance for the Protection of the Bay of Vlora, as well as with the late Ardian Klosi, we requested the intervention of that Panel in the investigation of the infamous TEC project- of Vlora.[5]

The theory of intergenerational justice Prof. Brown Weiss developed it as early as her famous article, Climate Change, Intergenerational Equity and International Law, presented at the Villach Conference, in Austria on September 27 - October 2, 1987. Her theory is based on the premise that "each generation of delivers the planet in no worse conditions than it received, as well as with fair and honest access to its resources", from which three main principles emerge:

Preservation or conservation options (defined as conservation of the diversity of the natural and cultural resource base);

Ruajtja apo konservimi i cilësisë (i përkufizuar si moslënia e planetit në gjendje apo kushte më të këqia se sa u gjet); dhe

Ruajtja apo konservimi i qasjes (i përkufizuar si qasja e drejtë dhe e ndershme – equitable access – ndaj përdorimit dhe përfitimeve të trashëgimisë.[6]

Kjo qasje vizionare u materializua në rrafsh akademik në vitin 2008 tek dy dokumente lapidare të Fakultetit të Drejtësisë të Universitetit të Harvardit:

E drejta e mjedisit për brezat e ardhshëm – model dispozitash kushtetuese & ligjore, dhe

Modelet për mbrojtjen e mjedisit për brezat e ardhshëm.

Një zhvillim të rëndësishëm në këtë fushë përbëjnë edhe Parimet e Maastricht-it për të Drejtat e Njeriut të Brezave të Ardhshëm, e vitit 2023, ku theksojmë, ndër të tjera, Parimin 8.b sipas të cilit “çdo brez ka detyrën për të mbrojtur dhe mbështetur trashëgiminë kulturore dhe natyrore të Tokës për brezat e ardhshëm”.

Sot, në vitin 2024, mund të themi se qasja vizionare kushtetuese doktrinare e Prof. Brown Weiss dhe e Universitetit të Harvardit është materializuar edhe në një sistem të mirëfilltë politikash dhe rregullimesh juridike edhe në Bashkimin Evropian, sikurse përcillet në botimin e freskët “Mbrojtja e interesave të brezave të ardhshëm nga Bashkimi Evropian – shqyrtim i tagreve ekzistuese dhe i bazës ligjore sipas së drejtës së BE-së”.[7]

Drejtësia ndërbreznore, e drejta evropiane dhe Kushtetuta e Shqipërisë

Solidariteti midis brezave, apo drejtësia ndërbreznore [intergenerational equity] përbën një qëllim themelor [fundamental aim] edhe të Bashkimit Evropian.[8] Karta e BE-së për të Drejtat Themelore përmban “referencën më të drejtpërdrejtë dhe më të qartë për brezat e ardhshëm në nivelin e legjislacionit parësor të BE-së”, duke patur parasysh se Karta ka fuqi detyruese për institucionet e BE-së. Me të vërtetë, Preambula e Kartës deklaron pa mëdyshje se të drejtat e mbrujtura në Kartë “përbëjnë të drejta dhe detyrime ndaj personave komunitetit njerëzor, dhe ndaj brezave të ardhshëm”.[9]

Kurse në praktikën shtetërore, qasja përmes solidaritetit ndërbreznor, bazuar në konsultime dhe consensus, u pasqyrua së fundmi nga Ministri i Jashtëm i Greqisë, Gerapetritis, në një intervistë të tij të 4 marsit 2024. Thotë z. Gerapetritis:

“Kur trajtohen çështje madhore, që prekin jo vetëm brezin e tashëm, por edhe brezat e ardhshëm, duhet të bëhen sa më shumë konsultime që të jetë e mundur për çështjen në fjalë, dhe të arrihet sa më shumë konsensus që të jetë e mundur”[10].

Për t’u kthyer tek Kushtetuta e Shqipërisë, mund të argumentohet se, sikurse edhe në Preambulën e Kartës së BE-së për të Drejtat Themelore, edhe Kushtetuta e Shqipërisë përmban në Preambulën e saj shqetësimin, angazhimin, apo edhe detyrimin e brezit të sotëm ndaj solidaritetit apo drejtësisë ndërbreznore dhe, rrjedhimisht, edhe për të drejtat e brezave të ardhshëm.

Konkretisht, vetë deklarimi solemn se “ne, Populli i Shqipërisë…me përgjegjësi për të ardhmen…me besimin tek vlera të tjera universale…me vendosmërinë… për të garantuar të drejtat dhe liritë themelore të njeriut,” si dhe “me zotimin për mirëqenien… dhe solidaritetin shoqëror”, mund të argumentohet se parashikon dhe mbështet pikërisht parimin e solidaritetit dhe drejtësisë ndërbreznore, të cilin jo vetëm ky brez, por dhe asnjë brez tjetër as nuk mund ta shpërfillë, dhe as nuk mund ta cenojë.

Papajtueshmëritë kushtetuese të ligjit

Mirëpo është pikërisht ky parim themelor dhe madhor i brendshëm kushtetues, që madje përbën një ndër parimet themelore të së drejtës ndërkombëtare të mjedisit, si dhe të së drejtës së Bashkimit Evropian, që jo vetëm cenohet, por shkelet me të dyja këmbët nga ligji i mbrapshtë 21/2024 për Zonat e Mbrojtura. Ligji prek, pra, edhe aspiratën, në mos detyrimin e këtij brezi të shqiptarëve për ruajtjen e trashëgimisë natyrore e mjedisore dhe transmetimin e saj brezave të ardhshëm.

Fakti që deputetët dhe kryebashkiakët nismëtarë janë nisur nga interesi i çastit dhe i legjislaturës së tyre tre apo katërvjeçare pranohet qartë edhe në relacionin shoqërues apo diskutimet për ligjin, ku përmendet si arsye edhe shpopullimi, apo pamundësia për të ngritur qoftë edhe një kioskë druri.[11]

Shqyrtimi i procedurës dhe i përmbajtjes së ligjit ngre edhe pikëpyetje të tjera të rëndësishme për papajtueshmërinë e tij me Kushtetutën, me angazhimet ndërkombëtare të Shqipërisë, përfshirë integrimin evropian.

Ligjit është defektoz qysh në zanafillën e tij. Sipas deputetit nismëtar, Fadil Nasufi, shtysë për nismën ligjore të deputetëve ishte letra drejtuar Kuvendit të Shqipërisë nga disa Kryetarë Bashkish,[12] e cila nuk është bërë publike. Me fjalë të tjera, kryebashkiakët e Shkodrës, Lezhës, Himarës, Vlorës, Elbasanit, Korçës, Librazhdit, Gjirokastrës, Përmetit, Fierit, Durrësit, Malësisë së Madhe, Cërrikut, Burrelit dhe Sarandës, pasi qënkan mbledhur diku në një vend ende të panjohur, dhe pasi paskan diskutuar shqetësimet e tyre të mëdha për zonat e mbrojtura në territorin e tyre, paskan hedhur idenë për ndryshimin rrënjësor të politikave shtetërore për to. Dhe këtë e paskan bërë përmes një letre drejtuar Kuvendit të Shqipërisë, letër e cila paska gjetur vëmendjen dhe mbështetjen e menjëhershme të 12 deputetëve.[13]

Këtu del në pah problemi tjetër kushtetues me këtë ligj: deputetët e Kuvendit të Shqipërisë nuk kanë asnjë detyrim ligjvënës në emër dhe për llogari të Kryetarëve të Bashkive. Sipas Nenit 90 të Kushtetutës, deputetët e Kuvendit të Shqipërisë përfaqësojnë popullin, zgjedhësit e tyre, dhe jo Kryetarët e Bashkive.[14]

I lidhur ngushtë me të është edhe problemi tjetër kushtetues, të cilin po e ngremë në trajtë pyetjeje: a kanë tagër Kryetarët e Bashkive  – në nivelin e tyre të pushtetit vendor – që të ndikojnë në hartimin a formulimin e politikave të përgjithshme shtetërore? Edhe këtu Kushtetuta është taksative, duke ua mbyllur shtegun Kryetarëve të Bashkive.

Me të vërtetë,  sipas Kushtetutës, niveli ku ndërthuren dhe “harmonizohen” politikat vendore me ato shtetërore është qarku, dhe jo bashkia.[15] Rrjedhimisht, nevoja, nisma apo shtysa për të ndërmarrë një nismë ligjore të përmasave të tilla nga poshtë duhet të ishte ose:

një kërkesë e ardhur nga poshtë, konkretisht nga zgjedhësit e deputetëve propozues, ose

një propozim nga ana e Kryetarëve të Këshillave Qarqeve drejtuar Këshillit të Ministrave.

Në rastin e parë, propozues të procesit ligjvënës do të ishin deputetët, kurse në rastin e dytë, Këshilli i Ministrave.[16] Çka na sjell tek ceni i tretë procedural kushtetues. Ligji vjen “në mbështetje të neneve 78 dhe 83.1 të Kushtetutës”. Mirëpo këto nene kanë karakter thjesht procedural, dhe aspak substancial. Rjedhimisht, ligji nuk mbështetet në asnjë nen bazë të Kushtetutës që rregullon mjedisin, apo që lidhet me të drejtat e njeriut, apo edhe me zhvillimin.

Po aq problematik paraqitet ligji tek justifikimi se përcjell dhe adopton qasjen për zonat e mbrojtura të IUCN-së, ose Unionit Ndërkombëtar për Konservimin e Natyrës. Për ta bërë më të pranueshëm, dhe përmes një qasje haptas hipokrite, ligji pretendon të mbështetet tek parimet e IUCN-së, si p.sh. parimet e përshtatshmërisë dhe fleksibilitetit. Mirëpo siç u vu re me mprehtësi nga një OJQ në konsultimet publike, “këto parime përdoren kryesisht në planet e menaxhimit, dhe jo në nivele ligjore”.[17]  Dhe për ta plotësuar kuadrin, vetëm pak ditë para shqyrtimit të ligjit kontrovers, Kuvendi i Shqipërisë miratoi aderimin e Shqipërisë në IUCN.[18]

Mirëpo anëtarësimi në IUCN nuk mund të përdoret si mburojë për shkeljen e parimeve, praktikave dhe frymës së vetë asaj. Në fakt, IUCN-ja është organizatë sui-generis, ku marrin pjesë me tagre të barabarta si shtetet sovrane, ashtu dhe OJQ-të. Përpos kësaj, IUCN-ja ka procedurë të veçantë mospranimi, që aplikohet për çdo anëtar të ri. Sipas saj, çdo anëtar i IUCN-së mund të kundërshtojë bashkimin në të një anëtari të ri, çka mund të sjellë përjashtimin apo mospranimin. Rrjedhimisht, ligji në fjalë paradoksalisht e bën pozitën e Shqipërisë në IUCN lehtësisht të cenueshme, pasi çdo anëtar i saj mund të refuzojë pranimin pikërisht për shkak të këtij ligji, pavarësisht nga aderimi i miratuar në Kuvend.

Të metat thelbësore të ligjit të ri

Proceduralisht ligji i ri është i mangët edhe për një fakt tjetër. Sikurse theksohet në Raportin e Komisionit Parlamentar për Çështjet Evropiane, ligji “nuk i referohet asnjë objektivi të Agjendës së Zhvillimit të Qëndrueshëm të OKB-së”.  Po ashtu, ligji “nuk synon të përafrojë asnjë direktivë evropiane dhe për rrjedhojë nuk ka tabelë shoqëruese përafrimi”. Ligji “nuk është parashikuar” në Planin Kombëtar për Integrimin Evropian (PKIE) 2024 – 2026. Raporti i këtij Komisioni është i pashembullt në shpalosjen e pikëprerjeve të munguara midis ligjit të ri dhe legjislacionit parësor e dytësor të BE-së. Shembull është neni 108 i Marrëveshjes së Stabilizim Asocimit që i referohet “degradimit mjedisor”.[19] Si konkluzion, sipas Raportit, ligji “nuk synon përafrimin e legjislacionit të BE-së”, ose e thënë ndryshe, ka efekt “përlargues” me legjislacionin e BE-së dhe acquis communautaire. E megjithatë, përmes një spërdredhje të pashembullt alogjike, Komisioni e miratoi projektligjin në parim.[20]

Edhe më problematike është përmbajtja e ndryshimeve të miratuara. Ligji origjinal nr. 81/2017 Për Zonat e Mbrojtura, që përcillte transpozimin e Direktivës së Këshillit 92/43/KEE, datë 21 maj 1992 “Për ruajtjen e habitateve natyrore dhe të florës dhe faunës së egër”, përmbante dispozita të qarta dhe të prera ndaluese.

Mirëpo neni 3 i ligjit amendues, për shembull, ndryshon rrënjësisht mbrojtjet e ligjit original[21], duke eliminuar termat ndalues “moslejim”, ‘përjashtim”, “eliminim” dhe duke i zëvendësuar me termin “kufizim”.

Po aq problematik është neni 4.3.ç[22], që eliminon kriterin normativ të vlerësimit të ndikimit në mjedis [VNM] për zonat e mbrojtura, duke e zëvendësuar me kriterin e përgjithshëm “raport i efekteve në mjedis, duke përfshirë proceset dhe veprimtaritë e lejuara”.

Po ashtu, nenet 5 dhe 6 shfuqizojnë në tërësi përkatësisht nenin 12.2 dhe nenin 13 të ligjit origjinal, ku përcaktohen kriteret themelore të zonës së mbrojtur, si dhe nënzonat,  përfshirë zonën buferike (tampon). Kujtojmë se mosnjohja apo qasja shpërfillëse ndaj zonës buferike nga i ashtuquajturi Fondacion për Menaxhimin e Butrintit ishte një ndër kritikat e Raportit të Misionit të UNESCO-s për Butrintin, i publikuar nga Zëri i Amerikës.[23]

Kurse neni 7 i ligjit amendues ndryshon rrënjësisht nenin 16 të ligjit origjinal duke futur për herë të parë nocione të tilla si “turizëm të ekselencës (me 5 yje)”[24] si dhe duke përfshirë në trajtimin e zonave të mbrojtura edhe Këshillin Kombëtar të Territorit [KKT] dhe “rregullore të posaçme të tij”.[25] Madje KKT-ja merr rol determinant në veprimtaritë e lejuara në zonat e mbrojtura, siç del nga ndryshimi radikal i nenit 33.[26]

Neni 8[27] redukton ndjeshëm mbrojtjen dhe konservimin e monumenteve natyrore [Kategoria III], duke u hequr atyre shkallën e mbrojtjes “rezervë strikte” dhe duke eliminuar zonën buferike për to.  Efektet e këtij ndryshimi drastik do të ndihen menjëherë në 718 monumentet natyrore të regjistruara deri tash në Shqipëri, sipas shifrës së dhënë nga vetë z. Nasufi gjatë diskutimeve për ligjin në komisionet.

Neni 9, që ndryshon Nenin 20 të ligjit original [Peizazhin e mbrojtur, kategoria V] legjitimon “lejimin e ndërhyrjeve të lejuara urbane, rekreacione apo ekonomike brenda zonës” së “peizazhit të mbrojtur”.  Me fjalë të tjera, vetë peizazhi “i mbrojtur” nuk është më i tillë.

Neni 11 sulmon zonat e mbrojtura detare, duke hequr ndalimin për “ndërtime të përhershme në to”, duke eliminuar fare “ndërtimet turistike të përkohshme, sezonale me konstruksione të lehta, miqësore ndaj mjedisit” të parashikuara në nenin 33 të ligjit origjinal, të ndryshuar në tërësi.

Një nga pikat e ralla pozitive në ligj është afirmimi i rolit të kryetarit të bashkisë në parqet bashkiake, të realizuar me ndryshimin në nenin 13.

Neni 33 i ligjit origjinal ndryshohet në mënyrë drastike,  duke u lënë rrugë të hapur ndërtimeve “akomoduese të ekselencës, 5 yje ose më shumë, në fushën e turizimit…”. Çudia është se lejimi i tyre nuk varet më nga VKM-ja e zonës së mbrojtur.

Neni 20 bën ndryshime drastike të nenin ekzistues 48 lidhur me veprimtaritë e ndaluara në nënzonat qëndrore, ku zbatohet shkalla e parë e mbrojtjes. Sipas këtij ndryshimi, në këtë nënzona qëndrore tashmë do të lejohen (sepse nga neni origjinal që i ndalonte janë fshirë) këto veprimtari, më parë të ndaluara:

Prerja e drurëve dhe shkurreve;

Ndërtime të çdo lloji;

Kullotja e kafshëve shtëpiake dhe ndërtimi i objekteve për to;

Ngritja e objekteve çlodhëse e argëtuese;

Kalimi nëpër shtigje lirisht, (përpara u lejohej vetëm pronarëve);

Lëvizja e mjeteve motorike (përpara u lejohej vetëm atyre të administratës);

Vozitja me barkë etj.;

Riprodhimi intensiv i faunës së egër objekt gjuetie;

Shfrytëzimi i tokës me teknologji intensive, me mjete e mënyra që shkaktojnë ndryshime rrënjësore në biodiversitet, etj. dhe që dëmtojnë në mënyrë të pandreqshme sipërfaqen e tokës;

Nxjerrja e mineraleve, gurëve, torfave, (më parë ndaloheshin ato për mirëmbajtjen e parkut)

Organizimi i garave me automjete e motoçikleta.

Neni 21 ndryshon nenin 49, duke hequr përkufizimin e “përdorimit tradicional“ të nënzonës qendrore. Se çfarë i shqetësonte autorët e ligjit tek termi “tradicional” mbetet mister. Ky nen, gjithashtu, zbut në maksimum mbrojtjen ndaj veprimtaritë e ndaluara, siç janë ato të ndryshimit të gjendjes natyrore të rezervave ujore, burimeve, liqeneve dhe sistemeve të zonave të lagura; si dhe depozitimin e kimikateve, lëvizjen e mjeteve të transportit, mbledhjen e bimëve mjekësore, vendosjen e stendave, reklamave, ngjitjet alpine etj. në rast se “nuk janë në funksion të mbështetje së veprimtarive të lejuara”.[28]

Article 17 creates a new, perhaps unnecessary, parallel structure, the National Parks Administration Office, while the National Protected Areas Agency exists.

CONCLUSIONS

The legislative initiative to amend the Law on Protected Areas, approved with unusual speed by the Parliament of Albania, affects the Constitution of Albania, the basic principles of international environmental law, as well as Albania's obligations for European integration. The initiative lacked extensive consultation with the opposition and the entire society, as well as the necessary consensus, especially when legislative initiatives are undertaken that affect the interests of future generations.

In the event that the Mayors, who became the real genesis of this inappropriate legal initiative, have legitimate concerns about the general and long-term state policies, which are also related to international and intergenerational obligations, then they must first consult with the voters of them, then raise their concerns at the district level, and finally they can forward them directly to the government.

It would be advisable for the law to be returned by the President of the Republic to the Assembly, where it would be re-examined by the relevant committees with the active participation of the opposition, or withdrawn altogether by the proposing deputies.

Otherwise, and borrowing the term from the President of the Constitutional Court Holta Zaçaj, the only way remains "judicialization", or striking the law in the Constitutional Court for incompatibility with the Constitution.